北京对城市更新立法，涵盖5大类12项更新内容

7月27日，北京市十五届人大常委会四十一次会议听取城市更新条例（草案）说明和立法工作情况书面报告。这是北京市人大常委会首次审议《北京市城市更新条例（草案）》。

北京此次对城市更新的立法，突出首都特点，明确适用范围，对“更新是什么”“更新谁来管”“更新依据什么”“如何推动更新”“由谁更新”“怎样更新”等问题都作出了规定。条例草案提出，北京市城市更新包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类、12项更新内容。 

看点1 

为什么要对城市更新立法？ 

北京为什么要对城市更新立法？2017年9月，党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，在疏解非首都功能和实现高质量发展方面，提出推动城市存量资源有机更新。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动。 

2020年11月，住房和城乡建设部发布《实施城市更新行动》解读，提出了城市更新的八大目标任务：完善城市空间结构；实施城市生态修复和功能完善工程；强化历史文化保护，塑造城市风貌；加强居住社区建设；推进新型城市基础设施建设；加强城镇老旧小区改造；增强城市防洪排涝能力；推进以县城为重要载体的城镇化建设。 

北京市司法局局长崔杨受市政府委托作关于《北京市城市更新条例（草案）》的说明。对于条例的立法背景，崔杨介绍，北京市把城市更新作为保障民生和促进发展的重要工作来抓。北京市委城市工作委员会成立城市更新专项小组，负责统筹推进城市更新工作，下设推动实施、规划政策、资金支持三个工作专班。北京逐步形成了包含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商圈等多种类型的城市更新项目，并不断推进实施。

“北京城市更新类型多、数量大，在减量双控发展要求下，物业权利人更新意愿不高，社会资本投资动力不足，需要通过立法进一步完善体制机制，强化规划引领，加强政策保障，明确各方主体权责利，有效促进实施城市更新行动。”崔杨说。

看点2

城市更新是什么？涵盖哪些内容？

据悉，此次城市更新立法，落实北京城市总体规划，保障服务首都功能，注重传承历史文脉，坚持“留改拆”并举，加强老城整体保护。同时，立足城市减量发展新阶段，强化规划引领的基本原则，明确规划、土地、财政、金融等方面保障措施，解决社会资本参与积极性不高、路径不畅等问题。 

立法坚持民生导向，兼顾各方主体利益平衡，畅通公众参与渠道，注重保护弱势群体权益，强化社会安全风险防控，要求相关决策机关依法履行重大决策程序。

条例草案突出首都特点，明确适用范围，解决“更新是什么”的问题。总结实践经验，提出北京市城市更新包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类、12项更新内容。

这些内容具体包括：以保障老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等房屋安全，提升居住品质为主的居住类城市更新；以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新；以更新改造老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，保障安全、补足短板为主的设施类城市更新；以提升绿色空间、滨水空间、慢行系统等环境品质为主的公共空间类城市更新；以统筹存量资源配置，优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合类城市更新。

看点3

城市更新谁来管？依据是什么？

条例草案健全管理体制，加强组织统筹，解决“更新谁来管”的问题。明确市级统筹、区级主责、街乡组织实施的管理体制。明确城市更新坚持党的领导，建立城市更新组织领导和工作协调机制。明确市级政府职责分工，市住房城乡建设管理部门综合协调北京市城市更新实施工作，市规划自然资源管理部门研究制定城市更新规划、土地等政策，各相关部门按照职责分工负责。 

同时，条例草案还提出，区人民政府统筹推进、组织协调、监督管理本行政区域内城市更新工作，组织实施重点项目、重点街区的城市更新，明确具体部门主管本区城市更新工作。街道办事处、乡镇人民政府负责组织实施辖区内街区更新，搭建政府、居民、市场主体共建共治共享平台，化解矛盾纠纷。居委会、村委会发挥基层自治组织作用，了解和反映居民、村民更新需求，组织居民、村民参与城市更新活动。

对于“更新依据是什么”的问题，条例草案从规划、实施两个层面，为更新项目落地提供具体指导与依据。通过城市更新专项规划和控制性详细规划对资源和任务进行时空统筹和区域统筹，引领项目实施。明确先治理后更新、补齐城市功能短板、加强既有建筑安全管理、严格城市风貌管控等11项城市更新基本要求。 

对于“如何推动更新”的问题，条例草案在严格落实减量双控发展要求的基础上，按照住房和城乡建设部、自然资源部有关政策规定，提出规划、土地方面的激励保障措施，包括建筑规模激励、用途转换和兼容使用、国有建设用地配置方式、土地过渡期、土地续期与弹性年期、地上地下分层开发、腾退地下空间利用等政策规定；同时，明确了财税金融方面的支持政策。

看点4

城市由谁更新？怎样更新？

条例草案规定，不动产及其附属设施的所有权人是城市更新物业权利人，享有更新权利，承担更新义务。物业权利人可以利用自有物业开展更新活动，并依法享有经营权和收益权，对城市更新实施过程享有知情权、监督权和建议权。物业权利人应当配合调查、提供材料，积极履行业主义务，对共有部分进行管理，执行经依法表决、审查通过后的实施方案等方面义务；兼顾少数人利益，明确了受侵害业主的权利救济渠道。

同时，条例草案明确了实施主体、实施单元统筹主体的确定规则及主要职责，规定实施主体应当依法编制实施方案，推动项目内物业权利人达成共同决定。

条例草案还对实施方案表决进行规定，涉及多个物业权利人的，业主依法对共有部分的实施方案进行表决。其中，对于建筑物内共有部分改造的，可以根据管理规约或者议事规则由相关业主进行表决。规定街道（乡镇）、村（居）委会依申请通过社区议事厅等形式推进多元共治。对于拒不执行实施方案或者少部分人无法达成一致意见的，明确了相应的异议处置机制。

条例草案从优化实施管理，加强全过程监督上，解决“怎样更新”的问题。结合城市更新各类项目特点，分类明确更新要求，并有针对性地提出相应的支持政策。优化项目实施与管理，明确项目库管理与城市更新计划管理机制，规定了实施方案的编制要求，并进一步优化简化项目审批手续，具体包括并联办理、提前开展招投标、审批标准、消防安全管理和经营许可等内容。

条例草案提出，加强监督管理，明确市级监督指导区级、区级全过程监管项目的管理要求。社会单位和个人有权投诉举报，市、区人民政府及其部门应当及时核实处理。

北京市人大常委会城建环保办建议进一步研究鼓励自主更新、引导公众参与等内容.

针对条例草案，北京市人大常委会城市建设环境保护办公室也提出了需要进一步研究的问题，涉及鼓励自主更新、引导公众参与等方面内容。如鼓励多个相邻城市更新项目的物业权利人采用合伙、入股等方式开展自主更新；建立健全老旧小区改造中居民的诉求协调平衡机制，便于更好地指导工作实际，提高更新效率。

此外，据北京市人大常委会城市建设环境保护办公室介绍，调研中有意见认为，条例草案中关于城市更新项目库由谁建立、如何入库等方面的内容不清晰。建议进一步明确实施单元统筹主体的遴选方式，明确细化项目库的申报主体和程序，更好地引导各方形成预期、有序参与。

同时，为保障条例草案中的相关制度设计能够真正落地实施，建议北京市政府及其相关部门提前做好政策配套、与专项规划相衔接的投资规模分析、社会资本引入机制等方面的准备工作，尽快出台相关法规配套文件，同步加强对城市更新工作的宣传。

来源：新京报记者 吴为